vol. 3, n. 3,
Setembro-Dezembro/2019
DOI: https://doi.org/10.30781/repad.v3i3.8683
A efetividade do
Projeto de Lei do Senado nº 116/2017 como instrumento para a eficiência no
serviço público:
Um estudo à luz da avaliação de desempenho dos servidores da UFRPE
Evelyne Alvares Ribeiro
Universidade Federal
de Pernambuco, Recife, Pernambuco, Brasil
https://orcid.org/0000-0002-6726-7418
Resumo
Este
artigo teve como objetivo analisar a efetividade do Projeto de Lei do Senado
(116/2017), utilizando como instrumento de mensuração da eficiência no serviço
público, a comparabilidade da atual avaliação de desempenho para progressão das
Instituições Federais de Ensino Superior. Para atingir esse objetivo, foi
realizada uma pesquisa de campo na Universidade Federal Rural de Pernambuco,
por meio de questionários on-line (GoogleDocs) com gestores, bem como pesquisadas
na literatura, amostra de pesquisa referente à avaliação de desempenho em
instituições educacionais a serem comparadas . Dessa forma, evidenciou-se que,
apesar da criação de instrumentos capazes de auxiliar na busca pela eficiência,
ainda existe forte presença de clientelismo e corporativismo no serviço
público, resultando na falta de efetividade das ferramentas atuais que visam
medir a eficiência do servidor, levando os gerentes a inferir que o mesmo
acontecerá com a avaliação proposta no novo projeto de lei do Senado.
Conclui-se, portanto, que novos mecanismos organizacionais são necessários para
obter eficiência no serviço público, pois algumas práticas ainda estão
enraizadas na gestão pública, não permitindo que a avaliação de desempenho
possa modificar a cultura organizacional atual.
Palavras-chave: Avaliação de
desempenho; Eficiência; Projeto de Lei do Senado nº 116/2017.
THE
EFFECTIVENESS OF SENATE DRAFT LAW 116/2017 AS AN INSTRUMENT FOR PUBLIC SERVICE
EFFICIENCY: A study in light of the performance appraisal of the Federal Rural
University of Pernambuco
Abstract
This paper aimed to analyze the effectiveness of the Senate Draft Law
(116/2017), using as an instrument to measure efficiency in the public service,
the comparability of the current performance evaluation for progression of
Federal Institutions of Higher Education. To achieve this goal, a field
research was conducted at the Federal Rural University of Pernambuco through
online questionnaires (GoogleDocs) with managers, as well as searched in the
literature, sample of research regarding the performance evaluation in
educational institutions to be compared. Thus, it was evidenced that, despite
the creation of instruments capable of assisting in the search for efficiency,
there is still a strong presence of clientelism and corporatism in the public
service, resulting in the lack of effectiveness of current tools aimed at
measuring server efficiency, leading managers to infer that the same will
happen with the assessment proposed in the new Senate Draft Law. It is
concluded, therefore, that new organizational mechanisms are needed to achieve
efficiency in the public service, as some practices are still rooted in public
management, not allowing performance evaluation to be able to modify the
current organizational culture.
Keywords: Performance Evaluation;
Efficiency; Senate Draft Law 116/2017.
Submetido: 25/07/2019
Aceito: 07/09/2019
Publicado: 31/12/2019
INTRODUÇÃO
A necessidade de um serviço público de
qualidade se torna cada vez mais manifesta. As pessoas estão cada dia mais,
conhecedoras de seus direitos e insatisfeitas com os serviços prestados nos
mais diversos setores de atuação do Governo. Pagam-se altos impostos e se
espera um retorno por meio da excelência dos serviços públicos, mas a qualidade
desse retorno ainda é muito questionada.
Em uma pesquisa realizada no ano de 2016,
pela Confederação Nacional da Indústria
(CNI), foi avaliada a opinião dos cidadãos sobre a qualidade de treze serviços
prestados por órgãos públicos, sendo eles: Fornecimento de energia elétrica;
Correios; Fornecimento de água; Iluminação pública; Educação superior; Limpeza
urbana; Educação fundamental e ensino médio; Transporte público;
Rodovias/estradas; Conservação de ruas e avenidas; Atendimento à população nas
repartições públicas; Segurança pública e Postos de saúde e hospitais.
O
resultado foi apresentado utilizando um “índice de difusão” que variava entre
zero e cem. Valores acima de 50 pontos indicava que a parcela da população que
considerava o serviço de alta ou muito alta qualidade era superior à parcela
que considerava o serviço de baixa ou muito baixa qualidade, enquanto, valores
abaixo de 50 pontos indicava maior avaliação negativa do serviço (RETRATOS DA
SOCIEDADE BRASILEIRA 33, 2016). De acordo com a pesquisa, nenhum serviço obteve
índice superior a 50, ou seja, nenhum serviço foi considerado de alta
qualidade. Como se pode observar no trecho transcrito abaixo:
Os
serviços de saúde e segurança são os que apresentam índices mais baixos: os
postos de saúde e hospitais apresentam 20 pontos e a segurança pública, 22
pontos. Nenhum serviço público apresenta índice superior a 50, limite a partir
do qual a avaliação da qualidade do serviço é considerada positiva. Os três
serviços públicos melhor avaliados são fornecimento de energia elétrica (48),
Correios (46) e fornecimento de água (42). (RETRATOS DA SOCIEDADE BRASILEIRA
33, 2016, p. 2)
Logo, é de extrema relevância que a
Administração Pública seja capaz de modificar suas atividades para proporcionar
a tão esperada melhoria dos serviços. Melhoria essa que já é pauta de discussão
há anos, e que já resultou na inclusão do princípio da eficiência na
Constituição Federal (CF), conforme Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho
de 1998 (EMC nº 19/98), que destaca como dever do servidor público a
maximização dos resultados mediante a eficiência nas atividades, objetivando
assim, alcançar o interesse coletivo de forma satisfatória.
O princípio
da eficiência é entendido por diversos estudiosos como a imposição de uma
política administrativa que volta suas práticas para a administração por
resultados, com o intuito de alcançar a plena eficiência do gasto público e de
gerar serviços de qualidade para a sociedade. Neste sentido, Meirelles (2003)
discorre:
O princípio da
eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza,
perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos, para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros (MEIRELLES, 2003, p. 94).
Porém, vinte e um anos após a
constitucionalização desse princípio, alguns órgãos públicos permanecem com a
imagem de prestarem serviços que não satisfazem as necessidades da população,
sendo imputada, por muitos, a culpa dessa ineficiência aos servidores públicos,
que terminam sendo estereotipados, perante a sociedade, como incompetentes,
ineficientes ou mesmo preguiçosos. Um dos
motivos apontados como causa para a possível insuficiência de desempenho desses
servidores é a estabilidade que o serviço público proporciona, como pontuado
por Bergue (2010, p. 23) “não são raras as vozes que apontam essa figura
jurídica como fator de acomodação do agente público”. Os servidores públicos só
podem perder o cargo nos seguintes casos:
Art. 41. São estáveis após três
anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento
efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O
servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial
transitada em julgado;
II -
mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de
avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa. (CF/98)
Atentando para o inciso
III, pode-se observar que o servidor estável pode perder o cargo mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, dependendo de lei
complementar específica. Porém, esta lei ainda não foi sancionada, com isso, na
prática, o servidor estável não precisa realmente ser eficiente para continuar
exercendo suas atribuições no órgão que está lotado.
Baseada na necessidade de
regulamentar esse inciso, para atingir a eficiência do serviço público e fazer
com que os servidores sejam de certa forma, “obrigados” a seguir um padrão de
comportamento, a senadora Maria do Carmo Alves (DEM-SE) propôs um Projeto de
Lei do Senado, conhecido por PLS nº 116/2017, que dispõe sobre a perda do cargo
público por insuficiência de desempenho do servidor público estável. E
encontra-se atualmente em tramitação no Senado Federal (encaminhado ao Plenário
na data de 10/07/19), tendo já sido aprovado com algumas modificações pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania e pela
Comissão de Assuntos Sociais, conforme consulta à atividade legislativa do
Senado[1].
O projeto visa
transformar a avaliação de desempenho em um instrumento para concretização do
princípio da eficiência no serviço público. Traz como justificativa a
necessidade da melhoria contínua do serviço prestado e consequentemente a
punição dos servidores que não conseguem acompanhar as mudanças necessárias
para atingir esse objetivo, pautado na ideia de que estes servidores
ineficientes, além de prejudicarem o serviço, prejudicam a imagem de todos os
servidores públicos (BRASIL, 2017).
Contudo, caso esta Lei
seja sancionada, ainda existirá dúvidas sobre a incontestabilidade da mesma no
que concerne à busca da eficiência, considerando tanto o conteúdo da avaliação,
se analisa a produtividade e qualidade/excelência do atendimento e serviços
prestados nas instituições públicas, quanto a possibilidade de vícios na
execução da avaliação, visto que há uma inegável falta de profissionalismo e
impessoalidade presentes nas ações de alguns servidores, derivada das
históricas práticas clientelistas e corporativistas nos órgãos públicos, como
também devido à influência de interesses políticos e pessoais. E foi sob esta
perspectiva que surgiu o problema que norteou essa pesquisa: A avaliação de
desempenho proposta pelo Projeto de Lei do Senado nº 116/2017 pode ser
considerada um instrumento efetivo para mensurar a eficiência do servidor?
Com o intuito de responder a esta pergunta
foi analisada a percepção dos gestores da Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE) em relação a efetividade da avaliação de desempenho já
existente na Instituição Federal de Ensino Superior (IFES), que visa a
progressão por mérito profissional dos servidores, decorrente da Lei nº
11.091/2005, que “dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos
Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de
Ensino vinculadas ao Ministério da Educação, e dá outras providências”.
Conforme previsto no artigo 10 da referida Lei:
Art.
10. O desenvolvimento do servidor na carreira dar-se-á, exclusivamente, pela
mudança de nível de capacitação e de padrão de vencimento mediante,
respectivamente, Progressão por Capacitação Profissional ou Progressão por
Mérito Profissional. [...]
§ 2o Progressão por Mérito Profissional é a
mudança para o padrão de vencimento imediatamente subsequente, a cada 2 (dois)
anos de efetivo exercício, desde que o servidor apresente resultado
fixado em programa de avaliação de desempenho, observado o respectivo nível de
capacitação.
Desta lei, decorre a avaliação de
desempenho para progressão que é aplicada nas instituições de ensino de
diferentes maneiras, na UFRPE é realizada utilizando-se formulários que
apresentam indicadores, que devem ser analisados pelos próprios servidores
(Formulário de Auto avaliação), pelos colegas de trabalho (Formulário de
Avaliação de Equipe de Trabalho) e pelos chefes imediatos (Formulário de
Avaliação da Chefia Imediata). Esta avaliação, que tem periodicidade de 18
meses, possui indicadores de desempenho semelhantes aos propostos no PLS nº
116/2017, como pode-se ver na seção 3.
O objetivo desta
pesquisa foi identificar a percepção dos gestores da UFRPE sobre a efetividade
da avaliação de desempenho proposta no Projeto de Lei do Senado de nº 116/2017
como instrumento para medir a eficiência no serviço público, utilizando como
base de comparabilidade a atual avaliação de desempenho dos servidores para
progressão por mérito, que tem em sua essência a maior parte dos critérios
levantados pelo projeto para o alcance da eficiência do servidor, como
apresentado na seção 3 deste artigo.
Logo, esta pesquisa se justifica pela
necessidade de analisar se o método proposto será capaz de servir como elemento
para a concretização do princípio da eficiência, com o intuito de alcançar um
serviço público de qualidade, com o comprometimento de todos os agentes
públicos, em cumprimento ao determinado pela EC nº 19/98. Em outras palavras, o
estudo busca avaliar a efetividade da avaliação proposta no PLS como um
instrumento para atingir a eficiência no serviço público.
Avaliação
de desempenho, breve histórico, importância e entraves
A prática da avaliação no seu sentido
genérico é algo intrínseco ao ser humano, como apontado por Lucena (1995, p.
35), “é o exercício da análise e do julgamento sobre a natureza, sobre o mundo
que nos cerca e sobre as ações humanas. É a base para apreciação de um fato, de
uma ideia, de um objetivo ou de um resultado e, também a base para a tomada de
decisão sobre qualquer situação que envolve uma escolha”.
Logo, as organizações, por serem compostas
por pessoas, não são dissociadas dessa prática. Historicamente, segundo Lucena
(1995), o processo de avaliação de desempenho no trabalho, data desde a época
dos jesuítas, que ao partirem para suas missões em países colonizados se
submetiam a uma rigorosa avaliação adotada pela Igreja Católica. Já em relação
a avaliação de desempenho dos recursos humanos nas organizações, a autora
aponta que os precursores foram as instituições Militares e o Estado
(Administração Pública), que por sua vez absorveram o modelo militar. Dessa
forma, as influências desses modelos na estrutura administrativa foram
evidentes até aproximadamente a Segunda Guerra, nas quais prevaleciam a
hierarquização e centralização (LUCENA, 1995).
Com o passar dos anos, as mudanças dentro
e fora das instituições transformaram o cenário das organizações e do mercado
como um todo, a Revolução Industrial, a globalização, o advento da tecnologia,
a competitividade, foram alguns dos responsáveis pela modificação da demanda e
consequentemente das estruturas e culturas das instituições, tanto privadas
como públicas. Vários autores estudaram a importância da relação homem/trabalho
para as organizações durante esse tempo, como Taylor, com uma abordagem mais
mecanicista, Mayo, McGregor, Herzberg, dentre outros, com uma perspectiva mais
psicológica. Todos contribuíram de alguma forma para o estudo do comportamento
humano e, por conseguinte da avaliação de desempenho no trabalho.
A avaliação de desempenho passou a ser um
elemento importante para a gestão de pessoas nas organizações. Porém, é
necessário que seja utilizada de maneira correta para se tornar uma ferramenta
propulsora no alcance das metas da instituição, como também na análise de clima
organizacional, por exemplo. Como pontuado por Martins (2018):
A popularização da avaliação como
ferramenta gerencial, contudo, veio ocorrer após a Segunda Guerra Mundial,
sendo a avaliação hoje uma das mais relevantes áreas na gestão de pessoas de
uma organização, seja ela pública ou privada, com as finalidades de gerar
motivação e autoconhecimento entre a equipe de trabalho e subsidiar planos de
capacitação e desenvolvimento profissional, desde que não se resuma ao
preenchimento mecânico de formulários (MARTINS, 2018, p. 15).
Nesse contexto, ela desempenha um papel
significativo para alcançar a eficiência almejada no serviço público, pois pode
auxiliar na análise do comportamento dos servidores públicos, trazendo informações
úteis para a tomada de decisão, resultando numa melhor gestão do capital humano
em prol da sociedade, como destacado por Martins (2018):
Em virtude das transformações pelas
quais passou o mundo nas últimas décadas, a sociedade espera, por parte do
serviço público, excelência na gestão e no atendimento, de forma que se perceba
a alocação de recursos da maneira mais eficiente possível. Nesse contexto a
avaliação de desempenho cumpre importante papel estratégico, pois é uma das
ferramentas que, se bem aplicada e assimilada por todos, pode gerar informações
sobre as competências individuais de cada servidor, podendo ser utilizada como
auxílio na tomada de decisões no momento de distribuição dos servidores, das
necessidades de capacitação e aperfeiçoamento e mesmo quais os aspectos em que
o servidor deve buscar melhorar (MARTINS, 2018, p. 17).
Na administração pública a avaliação de
desempenho como instrumento capaz de modificar o comportamento organizacional
começou a ganhar notoriedade no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a
reforma gerencial do Estado (LUCENA, 1995), praticamente na mesma época da
constitucionalização do princípio da eficiência. A relação entre avaliação de
desempenho e eficiência é destacada por Bergamini e Beraldo (2010):
Avaliar o desempenho das pessoas no
trabalho implica, consequentemente, conhecer a dinâmica comportamental própria
de cada um, o trabalho a ser realizado e o ambiente organizacional em que essas
ações se passam. A eficiência de uma pessoa no desempenho de uma tarefa depende
diretamente de uma relação positiva entre essas três variáveis: a maneira de
ser ou estilo do indivíduo, a atividade e o ambiente. Quanto maior o
ajustamento entre estilo x tarefa/atividade e ambiente, mais eficiente será o
resultado do desempenho (BERGAMINI; BERALDO, 2010, p. 32).
Na tentativa de implementar uma gestão
mais voltada para resultados foi aprovado, em 2005, o Plano de Cargos e
Carreiras dos Técnicos Administrativos em Educação (PCCTAE), Lei 11.091, que
trouxe um modelo de avaliação de desempenho para progressão funcional por
mérito para as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES). E é sob a ótica
desse modelo de avaliação que o estudo será pautado quanto a sua efetividade
para auxiliar em uma mudança comportamental em busca da eficiência.
Vale destacar que mesmo que a avaliação
tenha capacidade de ser um elemento transformador nas instituições públicas, a
avaliação de desempenho nas IFES aparenta desempenhar um papel secundário,
meramente para progressão salarial, como pode-se observar em alguns estudos realizados em diferentes
instituições de ensino, como, por exemplo, na pesquisa de Martins (2018) que
concluiu mediante um estudo no Instituto
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE) que o objetivo maior
da avaliação de desempenho é a progressão; semelhante à realizada por Azevedo
(2015) que identificou na perspectiva dos técnicos administrativos da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) que a avaliação de desempenho é um
instrumento “superficial e formal para progressão na carreira”; enquanto Costa
(2018), em seu estudo no Instituto Federal do Espírito Santo (Campus Alegre),
chegou à conclusão que a avaliação de desempenho pouco contribui com a
atividade de gestores e servidores do IFES–Alegre.
Sendo imprescindível para o sucesso da avaliação de desempenho como instrumento
de gestão, que ela seja reformulada, calcada no princípio da democracia, onde
servidores e chefias estejam numa posição isonômica.
Pode-se relacionar essa aparente falta de
efetividade do instrumento a algumas heranças comportamentais enraizadas na
cultura de algumas instituições públicas, como é o caso do clientelismo e
corporativismo. O
clientelismo pode ser considerado como uma forma institucionalizada
historicamente dos entes públicos se relacionar dentro da Administração
Pública. Acontece quando as relações profissionais são substituídas por
relações pessoais e um dos envolvidos vira o “cliente” e o outro o “patrão”,
devido a isso é conhecido também por patrimonialismo, sobressaindo assim os
interesses privados em relação aos interesses públicos. Segundo Nunes (2003),
esse termo se originou das relações rurais, como destaca:
A noção de clientelismo foi originalmente associada
aos estudos de sociedades rurais. Neste contexto, o clientelismo significa um
tipo de relação social marcada por contato pessoal entre patrons e
camponeses. Os camponeses, isto é, os clientes, encontram-se em posição de
subordinação, dado que não possuem a terra. Os grupos camponeses que serviram
de base para o desenvolvimento da noção de clientelismo estavam sempre a um
passo da penúria. A desigualdade desempenha um papel-chave na sobrevivência
tanto de patrons quanto de clientes e gera uma série de laços pessoais
entre eles, que vão desde o simples "compadrio" à proteção de
lealdades políticas. (NUNES, 2003, pp. 26-27)
E essa gramática, como denominado por Nunes, é uma
herança histórica que perpassa diferentes fases políticas, como observado por
ele, “o clientelismo se manteve forte no decorrer de períodos democráticos, não
definhou durante o período do autoritarismo, não foi extinto pela
industrialização e não mostrou sinais de fraqueza no decorrer da abertura
política” (NUNES, 2003, p. 33).
Assim, são perceptíveis as influências do
clientelismo na política, os órgãos públicos como instituições eminentemente
políticas estão suscetíveis a lidar com este padrão de troca social que
modifica as estruturas organizacionais de tal forma que impacta até mesmo na
execução dos procedimentos burocráticos, como afirma Nunes (2003). Sob essa
ótica, o clientelismo está presente nas instituições públicas, fazendo com que
a impessoalidade, a racionalidade e a busca por um profissionalismo da
administração pública estejam em constante guerra com essa herança de
relacionamento pessoal acima do profissional, indo de encontro aos princípios
constitucionais da impessoalidade e legalidade, por exemplo.
Já em
relação ao corporativismo, de acordo com Schmitter (1971
apud NUNES, 2003), se
caracteriza como:
(...) um sistema de intermediação de interesses em
que as unidades constitutivas estão organizadas em um número limitado de
categorias singulares, compulsórias, não-competitivas, hierarquicamente
ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou permitidas (senão
criadas) pelo Estado e que têm a garantia de um deliberado monopólio de
representação dentro de suas categorias respectivas, em troca da observância de
certos controles na seleção de líderes e na articulação de demandas e apoios
(SCHMITTER, 1971 apud NUNES,
2003, p. 40).
Assim sendo, alguns grupos se sobrepõem a outros,
mesmo que informalmente, e são capazes de modificar comportamentos dentro da
organização, impactando tanto positivamente como negativamente nas metas das
instituições. Logo, este artigo se propõe, também, a identificar se os gestores
percebem que há algum desses padrões de comportamentos dentro da UFRPE, ou
algum outro que possa influenciar nas decisões institucionais e impactar na
efetividade dos mecanismos propostos e, consequentemente, na eficiência do
serviço prestado pela instituição. Pois, como defendido por Bergamini (2010), a
avaliação de desempenho por si só não pode ser considerada como um procedimento
bom ou mau, visto que se trata de mais um instrumento para conhecer melhor as
pessoas comprometidas com o trabalho, sendo assim a qualidade desse instrumento
está ligada principalmente as intenções e sensibilidade daqueles que a
utilizam.
Projeto
de Lei do Senado nº 116/2017
Em
19 de abril de 2017, a senadora Maria do Carmo Alves (DEM-SE) apresentou o
Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 116, que dispõe sobre a perda do cargo
público por insuficiência de desempenho do servidor estável, que visa
regulamentar o inciso III do parágrafo 1º do art. 41 da Constituição Federal
(já apresentado anteriormente), reescrito pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998, também denominada de Reforma Administrativa, aprovada durante o governo
neoliberal de Fernando Henrique Cardoso.
A proposta legislativa, em resumo, sugere
que devem ser feitas avaliações de desempenho semestrais e o servidor deve ser
notificado visando identificar os pontos negativos apontados na tentativa de
superar as dificuldades. Os aspectos propostos para a avaliação foram
denominados como “fatores avaliativos” e foram subdivididos em duas
categorias “fixos” e “variáveis”, os fatores avaliativos fixos,
dispostos no Art. 8º, são relativos a qualidade e produtividade e os fatores
avaliativos variáveis (Art. 9º) abrangem doze características, são elas:
(i) relacionamento profissional; (ii)
foco no usuário/cidadão; (iii) inovação; (iv) capacidade de iniciativa; (v)
responsabilidade; (vi) solução de problemas; (vii) tomada de decisão; (viii)
aplicação do conhecimento: (ix) compartilhamento de conhecimento; (x)
compromisso com objetivos institucionais; (xi) autodesenvolvimento e (xii)
abertura a feedback. Na próxima seção esses fatores serão explanados de
forma completa, para facilitar a comparação.
O PLS ainda prevê que “os servidores serão avaliados
pelos fatores avaliativos fixos “produtividade” e “qualidade”, acrescidos de
cinco fatores variáveis, escolhidos de acordo com as atividades primordiais a
serem realizadas no período avaliativo” (Art. 10 da PLS, p. 5) e terão pesos
distintos de acordo com a escolha do avaliador.
A perda do cargo ocorrerá caso os
servidores tenham menos de 30% da nota máxima em quatro avaliações seguidas ou
menos de 50% em cinco das últimas dez realizadas. O projeto garante aos
servidores o direito de pedir a reconsideração das notas, bem como de
apresentar recurso ao órgão máximo de gestão de recursos humanos da instituição
em que trabalha. A perda acontecerá, apenas, após processo administrativo,
instaurado depois das primeiras avaliações negativas.
A justificativa para essa premissa é a de
que a ausência da possibilidade da perda do cargo, viabilizada pela
estabilidade, resulta em consequências negativas, não só por permitir que o
trabalho seja realizado de forma negligente acarretando em danos diretos à
instituição, como também passa a influenciar no comportamento e imagem dos
demais servidores, impactando, inclusive, na percepção da sociedade que pode se
sentir prejudicada pelo investimento que faz sem o devido retorno, como
explicitado no trecho transcrito da Justificativa do PLS nº 116/2017:
[...] Temos que ter em vista que, quando não há
a perda do cargo de um agente público negligente, sérias consequências derivam
dessa omissão. A sociedade se sente lesada, prejudicada, porquanto desembolsa
pesados tributos para o correto funcionamento da máquina pública que, por sua
vez, não lhe retorna o investimento em bens e serviços. Além disso, a
mensagem passada aos servidores responsáveis e que prestam bem o seu papel é de
que não vale a pena o esforço, pois aquele funcionário que não trabalha e que
sobrecarrega os demais jamais será punido. Em verdade, o fato inegável de
que a Administração Pública protege servidores irresponsáveis ajudou a criar em
nosso país uma antipatia quase generalizada contra os agentes públicos em
geral. Desse modo, servidores públicos dedicados, que honram cotidianamente
os vencimentos que percebem e que são imprescindíveis para o cumprimento das
atribuições estatais, são vistos injustamente como apropriadores da coisa
pública. [...]. Deve ficar claro que não se trata aqui de punir os bons
servidores, que merecem todo o apoio legal para bem cumprir seu mister.
Trata-se de modificar o comportamento daqueles agentes públicos que não
apresentam desempenho suficiente, especificamente daqueles que recebem ajuda da
chefia imediata e do órgão de recursos humanos da sua instituição, mas, mesmo
assim, optam por permanecer negligentes. (Grifo nosso)
(PLS nº116/2017, pp. 12-14).
Conclui-se, com isso, que a regulamentação
proposta deveria ser considerada um risco apenas aos servidores que não possuem
o comprometimento necessário com a coisa pública. Porém, devido à subjetividade
da avaliação, há espaço para o clientelismo, corporativismo e falta de
impessoalidade presentes em algumas instituições públicas, dificultando a
determinação de que o processo seja livre de protecionismos e/ou de
perseguições políticas ou pessoais. Por isso, esta pesquisa visa identificar se
essas práticas podem influenciar na avaliação de desempenho e, consequentemente, no alcance do objetivo da
proposta, para tanto irá analisar o caso à luz da percepção dos gestores da
UFRPE, que em sua maioria exercem a função de avaliador de seus
colegas/subordinados.
Vale salientar que não será analisada
nesta pesquisa a legalidade da proposta legislativa em questão, mesmo cientes
que há muitas contestações em relação à constitucionalidade da mesma, seja no
que diz respeito ao conteúdo da matéria ou a competência de quem propôs o
projeto. Também não entrar-se-á no mérito de estudar os ideais motivacionais e
políticos de sua constituição e os impactos de sua implementação, bem como as
implicações para o serviço público. Limita-se, assim, a discussão à análise da
efetividade do instrumento proposto (avaliação de desempenho) como elemento
para mensuração da eficiência do servidor.
Fatores
da avaliação proposta pelo PLS nº 116/2017 versus
indicadores da avaliação para progressão por mérito
Antes de começar a explanar a
análise dos dados obtidos com a pesquisa de campo, é necessária, para uma
melhor compreensão dos objetos comparados, uma breve explanação entre os
indicadores de desempenho das duas avaliações, mostrando o que ambas têm em
comum. Portanto, no Quadro 1 expõe-se uma comparação exemplificativa entre os
fatores avaliativos propostos pelo PLS (descritos nos artigos 8º e 9º, pp. 4 e
5) e os correlatos existentes hoje na Avaliação de desempenho para progressão
por mérito da UFRPE (retirados do formulário disponível
no site da Pró-reitoria de Gestão de Pessoas- PROGEPE/UFRPE).
Quadro 1 -Fatores Avaliativos do PLS
nº116/2017 e Indicadores de desempenho do Formulário de Avaliação da PROGEPE
Fatores
Avaliativos do Projeto de Lei do Senado nº 116/2017 |
Indicadores
de desempenho do Formulário de Avaliação da PROGEPE |
Qualidade: o avaliado realiza os trabalhos de forma
adequada à finalidade a que se destinam, observando as normas e os
procedimentos do órgão, e toma as providências necessárias para evitar a
reincidência de erros e contribuir para a melhoria contínua. |
Disciplina:
Cumpre as normas e deveres, além de contribuir para a manutenção da ordem no
ambiente de trabalho. Iniciativa:
Busca alternativas eficazes, visando à solução de problemas que demandam
ações. |
Produtividade: o avaliado
realiza os trabalhos a ele atribuídos com tempestividade, contribuindo para a
obtenção dos resultados da unidade com eficiência e eficácia. |
Produtividade:
Contribui para o alcance das metas estabelecidas pela instituição. |
Relacionamento profissional: o avaliado cria e mantém
vínculos pessoais e profissionais cooperativos e construtivos |
Relacionamento
Interpessoal: Relaciona-se cordialmente com as pessoas de forma a manter o
ambiente de trabalho agradável e produtivo |
Foco no usuário/cidadão: o avaliado atende as necessidades
do cliente/cidadão com confiabilidade e presteza |
Não
consta indicador correlato para esse fator |
Inovação: o avaliado propõe ideias aplicáveis a situações
de trabalho |
Iniciativa:
Busca alternativas eficazes, visando à solução de problemas que demandam
ações |
Capacidade de iniciativa: o avaliado busca ou propõe
soluções e age em tempo oportuno, antecipando as designações da chefia e
adotando comportamentos que estão além de suas atribuições diretas e que
contribuem para o desempenho da unidade. |
Liderança
e Desenvolvimento de equipes: Conduz de forma equilibrada e ética a equipe de
trabalho, propiciando um clima satisfatório entre seus membros e motivando
seus integrantes a buscarem coletivamente o alcance das metas acordadas. |
Responsabilidade: o avaliado responde por suas ações,
compromete-se com suas tarefas, deveres e normas, zela por bens e
informações, buscando o alcance das metas da unidade e da instituição |
Responsabilidade:
Assume compromissos diante do que lhe é proposto e de suas atribuições, de
maneira a responder pelos resultados. |
Solução de problemas: o avaliado propõe soluções
consistentes para problemas enfrentados em situações de trabalho |
Iniciativa:
Busca alternativas eficazes, visando à solução de problemas que demandam
ações. |
Tomada de decisão: O avaliado adota em tempo
hábil a solução mais adequada entre possíveis alternativas |
Decisão:
Consegue tomar decisões, assumindo-se, visando atender às prioridades e
necessidades do trabalho, envolvendo todo o grupo sob a sua responsabilidade. |
Aplicação do conhecimento: o avaliado aplica oportunamente
o conhecimento adquirido para a melhoria do desempenho pessoal e da equipe |
Conhecimento
técnico: Conhece e aplica adequadamente as técnicas necessárias à realização
de suas atividades |
Compartilhamento de conhecimento: o avaliado compartilha
conhecimentos que possam ser relevantes para o desenvolvimento de pessoas ou
o aperfeiçoamento de atividades |
Planejamento
e acompanhamento e Comunicação: Envolve-se no planejamento para favorecer o
desenvolvimento dos trabalhos, acompanhando as atividades de sua equipe e
sabe escutar e interagir com o outro conseguindo ser claro e objetivo na
transmissão das informações solicitadas. |
Compromisso com objetivos institucionais: o avaliado
demonstra senso de responsabilidade, profissionalismo e compromisso com os objetivos
de sua unidade. |
Comportamento
ético: Age corretamente e com seriedade no exercício do cargo público,
alinhando sua atuação aos valores da instituição |
Autodesenvolvimento: o avaliado investe na aprendizagem
contínua para aprimorar seus conhecimentos, habilidades, atitudes e
comportamentos. |
Atualização
profissional: Procura atualizar-se na sua área de atuação |
Abertura a feedback: o avaliado utiliza feedback recebido
para aprimorar o próprio desenvolvimento pessoal e profissional |
Flexibilidade:
Ajusta-se positivamente a situações inovadoras |
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Pode-se concluir, após esta comparação,
que o formulário atual da avaliação de desempenho da UFRPE abrange em sua
maioria os elementos necessários para analisar a eficiência do servidor
público, de acordo com o proposto no Projeto de Lei do Senado, assim sendo,
será analisada, na próxima etapa, as respostas dos gestores para o questionário
aplicado.
PROCEDIMENTOS
METODOLÓGICOS
Esta pesquisa do ponto de vista da sua natureza é
aplicada, pois objetiva gerar conhecimentos
para aplicação prática, como definida por Gil (2008, p. 27) a pesquisa aplicada
“tem como característica fundamental o interesse na aplicação, utilização e
consequências práticas dos conhecimentos”. Quanto aos objetivos, caracteriza-se como
exploratória, porque busca proporcionar maior familiaridade com o problema, com
vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses (GIL, 2007).
Quanto à abordagem do problema, esta pesquisa se enquadra como qualitativa, pois de acordo com Minayo (2008, p. 57), “a pesquisa qualitativa além de permitir desvelar processos sociais ainda pouco conhecidos referentes a grupos particulares, propicia a construção de novas abordagens, revisão e criação de novos conceitos e categorias durante a investigação”, o que corrobora com o objetivo dessa pesquisa que visa analisar a efetividade do PLS por meio da percepção dos gestores, um tema ainda recente na literatura.
A trajetória metodológica da pesquisa foi iniciada
com a pesquisa bibliográfica e documental, por meio das quais foi possível
apresentar um breve estudo sobre a história da avaliação de desempenho e sua
importância; um resumo de alguns estudos sobre a avaliação de desempenho em
algumas IFES; uma explanação sobre o PLS nº 116/2017 e, por fim, a correlação
entre a avaliação de desempenho da UFRPE e a avaliação proposta pelo PLS, para,
com isso, demonstrar as similaridades e diferenças entre as avaliações no que
diz respeito ao conteúdo e aplicabilidade, com o objetivo de evidenciar a possibilidade
de comparação das avaliações propostas pelo PLS e as atuais avaliações de
desempenho das IFES.
Em seguida, foi realizada a pesquisa de campo com a
aplicação de questionários online (formulário Google Docs) aos
gestores da UFRPE, com o intuito de identificar a percepção dos mesmos quanto à
efetividade da atual avaliação de desempenho e por meio dela inferir a
efetividade da avaliação proposta pelo PLS. Para tanto, os questionários foram
subdivididos em três partes: a primeira visava identificar o perfil do gestor,
e englobava as perguntas sobre o tipo de cargo de direção, o período de
ingresso na IFES, o tempo que o mesmo ocupava cargo de direção e quantos
servidores avaliava; a segunda parte questionava sobre a percepção dos gestores
quanto à atual avaliação de desempenho da IFES, no que concerne a ser um
parâmetro para análise de eficiência, os efeitos das mesmas sobre os avaliados,
se os resultados refletem a real opinião dos avaliadores e os possíveis
elementos que influenciam na avaliação; a terceira parte indagou sobre o PLS nº
116/2017 em relação a necessidade do objeto da matéria, sua efetividade em
comparação com a atual avaliação e as possíveis influências para o não alcance
da meta estabelecida. Todos esses itens foram abordados na seção 5, da análise
dos dados.
Dentro do universo de gestores, foram selecionados
como amostra os cargos de direção - CD nos níveis 2, 3 e 4, que foram
identificados por meio do Banco de Dados dos Servidores do Poder Executivo
Federal, disponível no Portal da Transparência[2],
envolvendo pró-reitores, diretores de departamento, gerente, superintendente e
assessores, que somavam trinta e nove gestores no mês de junho/2017. Escolhidos
por possuíram cargos administrativos de níveis estratégicos diretamente
envolvidos com a gestão e execução. Após a compilação dos dados dos
questionários, foi feita a análise dos resultados obtidos, comparados com as
demais pesquisas semelhantes e realizadas as inferências possíveis.
ANÁLISE
E DISCUSSÃO DOS DADOS
Nesta seção, será descrito e discutido os
dados obtidos dos questionários aplicados a trinta e nove gestores, dentre
eles, pró-reitores, gerente, superintendente, diretores gerais, diretores de
departamento, diretores de núcleo e assessores. Destes trinta e nove gestores
que foram consultados em junho/2017, obteve-se respostas de dezenove chefes
(aproximadamente 50% da população selecionada). Desse modo, primeiro será
apresentado o perfil dos gestores que responderam ao questionário para depois
ser realizada a análise das suas opiniões e percepções quanto ao tema da
pesquisa.
Quanto ao tipo de Cargo de Direção
ocupado, que são divididos em Cargos de Direção 2, 3 e 4, a maior parte dos
respondentes possui cargo de direção CD4 (68,4%), que são em sua maioria os
diretores de departamento e de núcleo e os assessores, que estão, quase sempre,
mais envolvidos com a execução, e os cargos de níveis CD2 e CD3 ficou dividido
em 15,8% cada, que são os pró-reitores (CD2) e gerente, superintendente,
diretores gerais, assessor especial (CD3), que estão mais envolvidos com a
gestão.
Em relação ao período de ingresso na
UFRPE, 63,2% do total dos entrevistados ingressaram depois de 2004, sendo
assim, entraram na IFES quando já existia tanto o Princípio da eficiência
quanto o Plano de Cargo e Carreiras e, consequentemente, a avaliação de
desempenho, 15,8% ingressaram de 1988 a 1998, ou seja, quando não havia nenhum
dos dois, apenas a Constituição Federal e desta forma realizaram concurso
público, e 21% entraram antes de 1988, sendo anteriores até mesmo ao concurso
público.
Os chefes exercem cargo de direção em sua
maioria (57,9%) há mais de 4 anos, 26,3% de 2 a 4 anos e 15,8% menos de 2 anos,
assim sendo, observa-se que já possuem uma experiência considerável como
gestores na Instituição. 73,7% destes gestores são responsáveis por avaliar
mais de 6 pessoas na avaliação de desempenho para progressão, ficando 26,3% com
a responsabilidade de avaliar de 1 a 6 servidores apenas.
Traçado o perfil dos gestores que
participaram da pesquisa, pode-se agora verificar a percepção dos mesmos em
relação à avaliação de desempenho para progressão por mérito, no que se refere
à análise tanto como instrumento para medir a eficiência do servidor, como
também, a confiabilidade dos seus dados, dentre outros aspectos abordados no
questionário, em seguida será feita uma análise da opinião dos gestores,
especificamente, em relação ao PLS.
Como se pode
observar no Gráfico 1, 31,6% dos chefes acreditam que a avaliação para
progressão pode ser utilizada como parâmetro para a análise de eficiência do
servidor, e a maioria (68,4%) acredita que pode ser utilizada apenas para
alguns servidores (42,1%) e/ou que não pode ser utilizada como parâmetro para a
análise (26,3%). Como apresentado anteriormente, os indicadores analisados na
atual avaliação da IFES se assemelham, em sua maioria, aos fatores avaliativos
propostos pelo PLS, ou seja, em sua essência a avaliação está de acordo com os
elementos apresentados pelo projeto como necessários para analisar a eficiência
do servidor, excetuando-se pelo quesito “foco no usuário/cidadão”. Portanto,
pode-se inferir que na percepção da maioria dos gestores, os fatores que
compõem a avaliação não são úteis na análise da eficiência/produtividade para todos os servidores, o que também foi identificado na UFPE,
que tem a avaliação semelhante à da IFES aqui analisada, por meio da pesquisa
de Azevedo (2015, pp. 69-70), que obteve na sua análise de resultados as
opiniões de que “a avaliação de desempenho funcional é superficial, geral por não conseguir avaliar se o profissional é
realmente bom e se contribui para a universidade” e “a avaliação de desempenho
funcional não valoriza o cumprimento de metas e resultados”.
Gráfico 1. A atual avaliação de desempenho
como instrumento de análise da eficiência do servidor
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Juntando-se a essa discussão os dados do
Gráfico 2, em que se observa a percepção das chefias em relação ao impacto da
avaliação de desempenho após o feedback, pode-se concluir que muitos
servidores não são influenciados pelo resultado de sua avaliação, considerando
que 68,4% percebem impactos nas atividades de apenas alguns servidores, 21,1%
não percebem impacto nenhum, enquanto 10,5% percebem impactos após o feedback,
corroborando com o observado na
pesquisa de Azevedo (2015, p. 149), que
identificou que a “avaliação de desempenho promove a reflexão para
alguns sujeitos, para outros, a avaliação não estimula a autocrítica, sendo
esta decorrente da sua própria consciência”.
Gráfico 2. Impactos da avaliação de desempenho
em relação às atividades dos servidores
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
O que abre um leque de possíveis motivos,
dentre eles, sugere-se: (i) o desinteresse de alguns servidores pela melhoria
contínua, servidores que acreditam que já contribuem o suficiente e não querem
melhorar suas ações, ou simplesmente que não estão dispostos a mudar suas
atividades para colaborar com a instituição, fazendo o mínimo necessário
confiando na estabilidade do cargo; (ii) a blindagem política causada pelo
clientelismo que faz com que alguns servidores não estejam preocupados com suas
“notas”, considerando que não serão afetados por resultados negativos, clientelismo que foi interpretado
por Ferreira
(2014), no contexto da Administração Pública, como sendo: “a utilização da
máquina pública pelo titular do poder, visando satisfazer interesses pessoais
através da concessão de benefícios a terceiros que, em razão deles, ficam
politicamente vinculados com aquele que lhe prestou o favor, devendo, portanto,
retribuir o que lhe foi concedido”; (iii) a sensação de iniquidade e/ou de
injustiça em decorrência desse clientelismo, ou de outro fator qualquer, que
faça com que o servidor perceba que há uma divergência entre as suas
contribuições e o retorno das mesmas por meio das avaliações, seja de forma
individual ou em comparação com seus colegas, conforme pontuado por Liberato
(2015, p. 55) quando indica que “a
sensação de justiça é essencial para criar na pessoa que está sendo avaliada,
certas atitudes positivas com relação à avaliação, devendo ela existir em todas
as ações relacionadas ao desempenho da pessoa.”; ou até mesmo pelo fato apontando na
análise do Gráfico 1 que, (iv) os servidores, assim como alguns gestores, não
consideram o instrumento como efetivo para medir a eficiência do servidor, não
sendo dessa maneira útil como elemento para uma mudança comportamental, como
evidenciado por Azevedo (2015, p. 68), quando menciona que “a avaliação de
desempenho funcional é feita por obrigação, figurando como um procedimento
formal para progressão na carreira”.
No que diz respeito à confiabilidade dos
dados da avaliação de desempenho para progressão e a percepção dos gestores em
relação à eficiência dos servidores, verifica-se por meio dos Gráficos 3, 4 e 5
que apesar de 42,1% dos avaliadores considerarem que há em seu setor servidor
que não atende plenamente os requisitos necessários para exercer as atividades
que lhe são delegadas, contra 36,8% que acreditam que não há, a maioria dos
gestores (68,4%, somando os que consideram que a maioria delas reflete, 57,9%, e a maioria delas não reflete a
realidade, 10,5%) assume que não avalia todos os seus subordinados de acordo
com sua real opinião e apenas 26,3% afirmam que avaliam todos de acordo com sua
real percepção, bem como acreditam que 89,5% dos próprios servidores e seus
colegas de equipe não respondem o formulário totalmente de acordo com a
realidade percebida, mostrando com isso que na grande maioria dos casos não há
impessoalidade por parte dos avaliadores e dos colegas na avaliação de
desempenho. Falta de impessoalidade essa, também evidenciada por Costa (2018)
na sua pesquisa realizada no Instituto Federal
do Espírito Santo (IFES– campus de Alegre), em que encontrou como resultado que a
relação entre avaliador e avaliado influencia na avaliação, de acordo com a
percepção dos servidores, como destacou:
Chefias
(64%) e servidores administrativos em Educação (90%) consideram que as relações
interpessoais influenciam na avaliação de desempenho pela chefia imediata.
Vê-se pelo resultado que os avaliados acreditam que uma proximidade ou um
distanciamento dos colegas e da chefia imediata que conduz a avaliação poderá
influenciar o resultado da avaliação de desempenho. No entanto, ao verificar-se
que os avaliadores também concordam com esta opinião, conclui-se que este
processo pode comprometer a qualidade final da avaliação (COSTA, 2018, p. 47).
Gráfico 3. A
percepção dos gestores em relação a servidores com insuficiência de desempenho
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Gráfico
4. Reflexão sobre as avaliações de desempenho realizadas pelos gestores em
relação a real opinião sobre os servidores
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Gráfico 5. A
percepção dos gestores em relação à fidedignidade da avaliação realizada pelos
próprios servidores e seus colegas
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Como sugerido anteriormente, essa falta de
impessoalidade pode trazer um sentimento de injustiça pelos avaliados,
decorrendo em insatisfação e falta de credibilidade no instrumento de
avaliação, como exposto por Costa (2018, p. 46), que verificou que a maioria
dos servidores considera que “ocorrem injustiças na
avaliação de desempenho dos servidores. O resultado obtido nesta questão
reflete a insatisfação que chefias e servidores têm com a avaliação de
desempenho, fato este que compromete a funcionalidade do instrumento de
gestão”.
Os principais motivos para a falta de
fidedignidade estão explicitados no Gráfico 6, destacando-se o fato de que os
gestores não querem causar prejuízos financeiros aos subordinados (46,2%),
função primordial da avaliação de desempenho para progressão de acordo com o
senso comum, como destacado na pesquisa realizada por Martins (2018, p. 91) no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará
(IFCE), em que constatou que os servidores em sua maioria (57,8%) “acreditam
que a razão de ser da avaliação é a retribuição pecuniária”. Bem como não querem
criar indisposição no setor, pois uma avaliação desfavorável de um servidor
pode causar tanto efeito negativo no mesmo, como também, resultar em uma
comoção dos colegas de trabalho, causando assim uma insatisfação geral do setor
e consequências desastrosas para o andamento do trabalho, devido ao
corporativismo institucional, o que afeta diretamente a qualidade do serviço. Como abordado por Nunes (2003), o corporativismo na teoria
surge de uma tentativa prática de organizar e racionalizar os grupos informais,
nas palavras dele “No Brasil, no Peru e no México, o corporativismo foi
utilizado como uma tentativa de controlar e organizar as classes inferiores
através de sua incorporação ao sistema” (NUNES, 2003, pp. 39-40).
Gráfico 6. Motivações
dos chefes para as avaliações divergentes da realidade percebida
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
O corporativismo está presente em muitas
instituições públicas, e no que diz respeito a avaliação de desempenho de
servidores em instituições de ensino é bastante comum, como constatado também
por Pita (2018) em sua pesquisa na Universidade
Estadual da Paraíba (UEPB), em que verificou que há um forte corporativismo no
momento das avaliações de desempenho, e concluiu que “com finalidade de obter
um bom resultado e adquirir a estabilidade ou progressão por tempo de serviço,
o que se distancia de um julgamento efetivo do desempenho do servidor, o
processo avaliativo termina sendo utilizado de maneira burocrática, sem que o
PAD traga o retorno desejado” (PITA, 2018, p. 146).
Também
é válido destacar que uma causa para a avaliação ser divergente da realidade
percebida, apesar de não apontada na presente pesquisa, porém verificada em
algumas pesquisas, é o fato de que os avaliados também poderão ser avaliadores
em outro momento, tornando assim a avaliação uma mera “troca de favores”,
distanciando-a de sua real finalidade. Como identificado por Pita (2018), pelas
falas dos servidores entrevistados na sua pesquisa:
As
falas dos sujeitos entrevistados denotam a falta de imparcialidade relativa ao
resultado da avaliação, pois é comum se avaliarem com notas mais altas do que
realmente remete o seu desempenho, bem como os pares também avaliarem com notas
mais altas, pois serão avaliados por quem eles estão avaliando, conforme fala
dos sujeitos: [...] se você olhar o sistema como um todo, dois servidores se
trabalhar no mesmo conjunto pode ocorrer de um botar 10 no outro e o outro 10
nele [...] (GP-2, informação verbal). [...] eu sou seu colega eu vou lhe
avaliar bem porque eu sei que você vai ser meu colega e você pode me avaliar
mal na próxima avaliação [...] (GP-6, informação verbal). [...] os pares ficam
com medo de dar uma nota mais baixa, porque o outro vai ficar com raiva; a
chefia pode ter uma ligação com você e acaba fazendo uma nota boa, mesmo
naqueles pontos tendo uma deficiência, por exemplo... [...] se você tem uma
afinidade muito grande com a chefia, a chefia fica meio que envergonhada em
colocar um ponto negativo lá na sua avaliação que tenha proximidade [...]
(TA-4, informação verbal) (PITA, 2018, p. 111).
Além desses motivos, os gestores também
apontaram outras causas para as avaliações divergentes da realidade percebida,
conforme Gráfico 6, como a motivação do servidor, o comprometimento, a falta de
infraestrutura para oferecer e, consequentemente, para cobrar, servidor tem
necessidades especiais, a forma de avaliação complexa e ao mesmo tempo que
coloca o avaliador em situação constrangedora. Com isso, conclui-se que há
diversos motivos para que os gestores não realizem a avaliação de desempenho
com imparcialidade e fidedignidade.
Desse modo, passa-se para o segundo
momento da análise, que se propõe verificar a opinião dos entrevistados em
relação a necessidade de um programa de desempenho, conforme proposto no PLS
(com possível perda do cargo público), bem como comparar a efetividade da
avaliação deste Projeto, considerando a credibilidade das respostas da
avaliação de desempenho para progressão já existente.
Considerando que o Projeto propõe avaliar
a eficiência do servidor, para fins de melhoria (e/ou readequação) do serviço,
com possível perda do cargo público, foi questionado aos gestores se os mesmos
achavam necessário um tipo de instrumento com esta finalidade, e 52,6%
afirmaram que é necessário um instrumento para medir a eficiência do servidor,
porém sem a possibilidade da perda do cargo, enquanto 47,4% consideraram que era
necessária a possível perda do cargo para alcançar a efetividade da proposta.
Com isso, observa-se que a maioria dos gestores apesar de concordarem com a
necessidade de um instrumento para medir a eficiência dos servidores
(considerando que nenhum gestor respondeu que não era necessário) não veem como
solução para atingir o objetivo a “ameaça” da perda do cargo. O que se pode
inferir, de certa forma, ao corporativismo enraizado na nossa cultura, ou às
injustiças e falta de fidedignidade evidenciadas nas avaliações já existentes,
como exposto na análise anterior.
No que concerne ao PLS especificamente,
57,9% dos entrevistados já conheciam o Projeto, enquanto 42,1% não conheciam. E
esse percentual se repetiu para o julgamento da importância do PLS (após uma
breve explanação do mesmo no questionário), 57,9% julgaram-no importante para
alcançar a eficiência no serviço público, contra 42,1% que não são a favor
desta metodologia. O que de certa forma apresenta uma pequena contradição com
os números expostos acima, em que a maioria de 52,6% considerava que era
necessário um instrumento, mas sem a perda do cargo, como proposto no Projeto.
O que se supõe é que quando apresentado em formato de Projeto com um teor
formal e racional, passa a ter mais credibilidade e apoio.
Para concluir esta análise avaliar-se-á a
percepção dos gestores em relação à comparação entre a efetividade percebida na
atual avaliação e a projeção para a avaliação proposta pelo PLS. Como
observa-se nos Gráficos 7 e 8, 57,9% dos gestores não acreditam que haverá
efetividade na avaliação de desempenho proposta e apenas 10,5% acreditam que
haverá efetividade, enquanto 31,6% não soube responder.
E as razões para esta descrença na
efetividade da avaliação estão listadas no Gráfico 8, destacando-se, o receio
de retaliação por parte dos servidores e colegas e a proteção política com
72,7% cada, a falta de interesse por parte dos envolvidos (63,6%), a
subjetividade na avaliação por parte do avaliador (54,5%), a falta de
credibilidade no avanço processual (45,5%) e a falta de aptidão dos avaliadores
com 45,5%.
Gráfico 7. Efetividade
da avaliação proposta pelo PLS versus Efetividade da Avaliação de
desempenho
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Gráfico 8. Razões determinantes para a ausência de efetividade
da avaliação proposta pelo PLS
Fonte: Elaborado pela Autora (2019)
Por meio desta análise, verifica-se que os gestores percebem a necessidade
de uma avaliação que analise a eficiência dos servidores, porém não acreditam
que a avaliação será livre de subjetividade por parte dos avaliadores, devido,
principalmente, à proteção política por parte de alguns servidores e ao receio
da retaliação dos colegas, causado pelo corporativismo instaurado na
instituição, já vivenciadas no processo de avaliação de desempenho existente.
CONSIDERAÇÕES
FINAIS
Pode-se concluir que a avaliação de
desempenho para progressão por mérito não é percebida pela maioria dos gestores
da UFRPE participantes da pesquisa como um instrumento efetivo para a análise
da eficiência dos servidores, corroborando com outras pesquisas apresentadas em
diferentes instituições de ensino. Em parte, pode-se relacionar ao conteúdo da
ferramenta, que não contempla indicadores de resultados reais, por exemplo,
considerando que dentre os aspectos abordados não avalia as metas traçadas e
alcançadas, e/ou ao método de aplicação, que por ser subjetivo possibilita a
impessoalidade nas avaliações.
Como apontado na pesquisa, os gestores
alegam que muitas vezes a proteção política por parte de alguns servidores não
permite aos mesmos uma avaliação condizente com a realidade, bem como a
preocupação com uma possível retaliação por parte do servidor e dos colegas,
atitudes essas decorrentes do clientelismo e corporativismo ainda presente nas
instituições públicas. Outro ponto importante, levantado na pesquisa de Pita
(2018), que carrega a atividade de subjetividade na avaliação é o
relacionamento entre avaliado e avaliador, em que a amizade pode interferir no
julgamento, bem como a rotatividade entre os envolvidos na avaliação.
Por analogia, considerando a essência do
instrumento (como comparado na seção 3) e a forma de aplicação, semelhante à
proposta pelo Projeto de Lei do Senado, a
maioria dos gestores não acredita que a avaliação decorrente do PLS irá ser
efetiva. Ou seja, caso se perpetue esse formato e método, caso sancionada, a
lei será apenas mais um instrumento pro
forma, realizado por obrigação sem alcançar o objetivo principal da melhoria do
serviço público por meio da incorporação real do princípio da eficiência, devido,
principalmente, às
práticas clientelistas e corporativistas que ainda estão fortes nas
instituições públicas.
Porém, mesmo com essa perccepção, todos os gestores consideram que é
necessária a inclusão de um instrumento capaz de inferir a eficiência dos servidores,
apesar de uma pequena maioria concordar que não deve o servidor perder o cargo
por conta de possíveis resultados negativos nessa avaliação. Logo, é
necessário, para a melhoria contínua do serviço público, a implantação de um
método que sirva efetivamente como elemento transformador nas instituições,
sendo útil tanto para auxiliar no alcance da eficiência, quanto para a gestão
das pessoas, causando impacto nos avaliadores, mas principalmente nos
avaliados.
Então, não se faz necessária apenas a criação
de métodos legais para essa melhoria, mas sim a quebra de paradigmas com o
intuito de modificar essa herança de troca de favores, protecionismo e
corporativismo, em busca de profissionalismo com a verdadeira mudança da
cultura organizacional. Criando, quem sabe, uma forma real para alcançar o
objetivo de trazer a eficiência para o serviço público, livrando as práticas
clientelistas e corporativistas, inter-relacionando, com outras formas de
gestão, como por exemplo, mecanismos de benefícios mútuos ou estudos
motivacionais, com a ideia de que por meio da satisfação pessoal e envolvimento
com o verdadeiro sentido da administração pública se possa alcançar a meta de
prestar serviços de qualidade trazendo a satisfação coletiva, evitando a visão
apenas punitiva, baseada no medo. Nesse sentido de atingir uma efetividade da
avaliação de desempenho, Costa (2018) defende que:
Para
uma avaliação de desempenho se tornar efetiva e bem sucedida, a organização
deve ser composta de elementos que não dependam só desse instrumento, os
gestores devem promover as adaptações necessárias que demandam um processo
sistêmico. A avaliação de desempenho tem um papel muito importante na vida
organizacional e profissional, mas ainda se encontra com muita dificuldade em
sua aplicação devido à falta de compreensão de seu real valor e para as
decisões gerenciais ou apenas para a formalidade no cumprimento da lei (COSTA,
2018, p. 18).
Salienta-se que apesar do objetivo da
pesquisa ter sido alcançado, há limitações no estudo para uma conclusão mais
abrangente, considerando três pontos: primeiro no que concerne ao público
respondente que foi limitado aos gestores da UFRPE, necessitando assim de uma
amostra mais representativa; segundo porque a pesquisa é baseada na percepção
dos gestores, tornando-se assim subjetiva; terceiro, devido à comparação entre
as alternativas das avaliações ter sido realizada por meio da interpretação
pessoal da presente autora. Mas, mesmo com essas ressalvas, pretende-se ainda
com esta pesquisa contribuir no que diz respeito a levantar o interesse pela
discussão da efetividade do projeto aqui em questão, que é considerado
importante para a medida de eficiência no serviço público, mas que deve ter
estudos prévios e mudanças comportamentais nas instituições para ser
implementado de forma efetiva.
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